Inconstitucionalidad de los artículos 29 y 30 de la Ley 23551

La C. Nac. Trab., sala 5ª, en autos «Ministerio de Trabajo v. Nueva Organización de Trabajadores Estatales», determinó que resulta manifiestamente incompatible con la amplitud de la libertad sindical como derecho humano fundamental el carácter taxativo de la tipología del art. 10, ley 23.551, máxime cuando ni siquiera una lectura ciegamente literal de la norma precitada en el marco del ordenamiento jurídico que la contiene autoriza una interpretación denegatoria de la personería gremial.

FALLO COMPLETO
Poder Judicial de la Nación -1-
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo
Expte. nº 20407/08
SENTENCIA DEFINITIVA NRO. 73397 SALA V. AUTOS: “MINISTERIO DE
TRABAJO C/ NUEVA ORGANIZACIÓN DE TRABAJADORES ESTATALES S/
LEY DE ASOC. SINDICALES” ..
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capital federal de la República Argentina, a
los 31 días del mes de agosto de 2011, se reúnen los señores jueces de la Sala V, para
dictar la sentencia en esta causa, quienes se expiden en el orden de votación que fue
sorteado oportunamente; y el doctor OSCAR ZAS dijo:
I) Mediante la resolución agregada a fs. 590/594 esta Sala
consideró que el escrito denominado “recurso de reconsideración” presentado por Nueva
Organización de Trabajadores Estatales (N.Or.T.E.) ante la autoridad administrativa del
trabajo el 12/10/2007 (ver fs. 1/11 del expediente 540.085/2007, agregado a fs. 377)
constituía el recurso previsto en el art. 62, inc. b) de la ley 23.551, sin adelantar opinión
alguna acerca de la cuestión de fondo controvertida, y -teniendo en cuenta las constancias
procesales enunciadas- lo estimó debidamente sustanciado.
Asimismo, corrió vista acerca de la cuestión substancial planteada
por la recurrente al Sr. Fiscal General ante la Cámara Nacional de Apelaciones del
Trabajo, quien se expidió a fs. 595/596.
II) A través de la resolución 953 del 30/08/2007 el Ministro de
Salud, con fundamento en los dictámenes de la Dirección General de Asuntos Jurídicos
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y del Procurador del Tesoro de la
Nación, rechazó la solicitud de personería gremial efectuada por N.Or.T.E. En lo
esencial, la decisión cuestionada se basó en los siguientes argumentos:
1) La conjunción de la tipología adoptada inicialmente por la
entidad requirente y la forma en que luego ha formulado la solicitud de personería
gremial, no encontraría expreso reconocimiento en el marco de la ley 23.551.
2) Según la inscripción gremial N.Or.T.E. aparece registrada
como una asociación sindical de actividad, agrupando a personal estatal de diferentes
organismos y entes nacionales, provinciales y municipales, con asiento territorial en la
provincia de Santa Fe, y el requerimiento de personería gremial de aquélla se dirige a un
sector interno correspondiente a un ente como el Instituto Nacional de Servicios Sociales
para Jubilados y Pensionados, por lo que la petición pretendería un reconocimiento en el
ámbito sectorial de una empresa, si a estos fines se encuadra al instituto en el art. 5,
L.C.T.
3) En el ejercicio de la personería gremial solicitada la recurrente
funcionaría como un sindicato de sucursal o subempresa, representando exclusivamente
a una porción, numéricamente reducida del personal de un determinado ente,
situación que no estaría contemplada en la ley 23.551.
4) El art. 17 de la ley 14.250, cuando alude a la representación
de los trabajadores en la negociación del convenio colectivo de empresa,
establece que aquélla estará a cargo del sindicato cuya personería gremial los comprenda.
5) Aún con los efectos que ha tenido en la negociación
colectiva el principio de pluralidad sindical en el sector público, derivado de la Resolución
M.T.E. y S.S. Nº 255/03, se ha respetado la coherencia existente entre los “tipos”
sindicales de la ley 23.551 y los “tipos” convencionales de la ley 14.250 (t.o. 2004),
asegurando la integridad conceptual entre la representación sindical, la capacidad
convencional y la unidad técnica del instituto empleador.
6) N.Or.T.E. debería acreditar las condiciones o circunstancias
particulares que, por su finalidad distintiva o magnitud de los establecimientos
involucrados en el ámbito pretendido, permitan evaluar la procedencia de la solicitud de
personería gremial, por excepción al carácter único e integrado que constituye el instituto
como empresa y al ámbito territorial natural del mismo configurado por todo el territorio
nacional.
7) Lo contrario podría suponer la admisión de un nuevo
tipo de representación sindical, definido por establecimiento o grupo de establecimientos,
no coincidente con el llamado “modelo sindical argentino” cuyo diseño actual se
encuentra regulado por la ley 23.551 y encuentra reflejo en el régimen de convenciones
colectivas de trabajo (ley 14.250 -t.o. 2004-) (ver fs. 298/303, 313/320 vta. y 342/353).
III) La libertad sindical o, en otros términos, la «organización
sindical libre y democrática», es un principio arquitectónico que sostiene e
impone la Constitución Nacional mediante su artículo 14 bis, y por vía de un muy
comprensivo corpus iuris con jerarquía constitucional y supralegal, proveniente del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos contenido en su artículo 75, inc. 22,
primer y segundo párrafos: art. XXII de la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre (DADDH), arts. 20 y 23.4 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos (DUDH); art. 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(CADH); art. 22.1/3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP),
art. 8.1.a. y c, y 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC), y art. 8 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San
Salvador) (PSS) (conf. C.S.J.N., R. 1717. XLI., 9/12/2009, «Rossi, Adriana María
c/Estado Nacional – Armada Argentina»).
Todos los textos normativos mencionados tributaron al desarrollo
progresivo de un designio que ya revistaba en el acto de creación de la O.I.T., y
contenido en el Preámbulo de su Constitución: el “reconocimiento del principio de
libertad sindical” como requisito indispensable para “la paz y armonía universales”.
Incluso, la Declaración de la O.I.T. relativa a los Principios
y Derechos Fundamentales del Trabajo, adoptada en 1998 destacó que “todos los
Miembros, aun cuando no hayan ratificado los convenios aludidos, tienen un compromiso
que se deriva de su mera pertenencia a la Organización de respetar, promover y hacer
realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los
derechos fundamentales que son objeto de estos convenios”, inter alia, “la libertad de
asociación y la libertad sindical”.
Resulta nítida la integración del Convenio 87 de la O.I.T. al
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por vía de su art.
8.3, so riesgo de vaciar a este de contenido o de privarlo de todo efecto útil, lo cual
constituye un método poco recomendable de exégesis normativa (conf. C.S.J.N.,
“Madorrán c/Administración Nacional de Aduanas”, Fallos: 330:1989, 2001/2002 –
2007). Análoga conclusión surge del criterio del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, al recomendar a los Estados en repetidas oportunidades, que
adecuen su legislación al Convenio 87 (v. Concluding Observations: Australia, 3-8-
2000, E/C.12/1 Add. 50, párr. 29; Concluding Observations: Germany, 31-8-2001.
E/C.12/1/Add. 68, párr. 22, entre otras). Del mismo modo corresponde discurrir en orden
al art. 22.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, teniendo en cuenta la aplicación que ha hecho del
Convenio 87 la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso Huilca Tecse vs.
Perú, sentencia del 3-3-2005, párr. 74).
Todo el corpus iuris de los derechos humanos pone de resalto
el contenido del derecho de asociación sindical en las dos inseparables dimensiones de
éste: individual y social. Según lo juzgó la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
los términos del art. 16.1 de la Convención Americana establecen “literalmente” que
“quienes están bajo la protección de la Convención tienen no sólo el derecho y la libertad
de asociarse libremente con otras personas, sin intervención de las autoridades públicas
que limiten o entorpezcan el ejercicio del respectivo derecho, lo que representa, por lo
tanto un derecho de cada individuo”, sino que, “además, gozan del derecho y la libertad
de buscar la realización común de un fin lícito, sin presiones o intromisiones que puedan
alterar o desnaturalizar su finalidad” (Caso Huilca Tecse vs. Perú, párr. 69 y su cita). La
libertad de asociación en “materia laboral”, por ende, así como en su dimensión
individual “no se agota con el reconocimiento teórico del derecho a formar sindicatos,
sino que comprende además, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio
apropiado para ejercer esa libertad”, en su dimensión social resulta “un medio que
permite a los integrantes de un grupo o colectividad laboral alcanzar determinados fines
en conjunto y beneficiarse de los mismos” (ídem, párr. 70/71). Y esta libertad radica
“básicamente” en la facultad tanto de constituir organizaciones sindicales, cuanto de
“poner en marcha su estructura interna, actividades y programas de acción, sin intervención
de las autoridades públicas que limite o entorpezca el ejercicio del respectivo
derecho” (Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, sentencia del 2-2-2001, párr. 156).
En todo caso, son dimensiones que “deben ser garantizadas simultáneamente”, puesto
que “la libertad para asociarse y la persecución de ciertos fines colectivos son indivisibles,
de modo que una restricción de las posibilidades de asociarse representa directamente,
y en la misma medida, un límite al derecho de la colectividad de alcanzar los
fines que se proponga” (Caso Huilca Tecse vs. Perú, párr. 70 y 72).
Llegan a análogas conclusiones todos los restantes instrumentos
internacionales de derechos humanos precitados, especialmente el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Convenio 87 de la Organización
Internacional del Trabajo.
Por otra parte, la sustancia de los principios a los que debe
responder la reglamentación del derecho de asociación sindical, están contenidos con
igual vigor en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, que lo consagra clara y
precisamente: “organización sindical libre y democrática”.
La libertad, en el plano individual, enunciada a fin de que el
trabajador sin ataduras disponga afiliarse, desafiliarse o no afiliarse y, de ser lo primero,
en la organización que escoja. La libertad para los sindicatos con el propósito de que
puedan ser fundados y realizar sus actividades sin obstáculos o limitaciones del Estado,
que reduzcan injustificadamente las funciones que les son propias: la promoción,
ejercicio, defensa, fomento y protección de los intereses legítimos de orden sindical.
La democracia, a su turno, fue reconocida como prenda de
convivencia, de apertura franca y amplia hacia el pluralismo y la participación, tanto para
la persona que libremente se incorpora a una organización, cuanto para las relaciones
entre todas y cada una de éstas en el concierto de los sindicatos que, no menos libremente,
los trabajadores deseen formar. La democracia gremial es un “signo” expresamente
consagrado por el art. 14 bis (Albornoz c/Nación Argentina”, Fallos: 306:2060, 2064 –
1984; Sindicato de Empleados de Comercio Capital Federal, Fallos: 310:1707 – 1987).
El precepto constitucional, en consecuencia, manda que el
régimen jurídico que se establezca en la materia, antes que impedir o entorpecer,
debe dejar en libertad a las mentadas actividades y fuerzas asociativas, en aras de
que puedan desarrollarse en plenitud, vale decir, sin mengua de la participación, y
del eventual pluralismo de sindicatos, que el propio universo laboral quiera darse.
Los términos “libre y democrática” que mienta el art. 14 bis, no por su especificidad y
autonomía, dejan de ser recíprocamente complementarios (conf. C.S.J.N., 11/11/2008,
“Asociación Trabajadores del Estado c/Ministerio de Trabajo”).
Cabe destacar que contemporáneamente a la aprobación de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y con anterioridad a la
aprobación de las demás normas internacionales precitadas, y del art. 14 bis de la
Constitución Nacional, cuya legitimidad fue ratificada expresamente por la reforma
constitucional de 1994, ya había sido adoptada en nuestro ámbito regional la Carta
Internacional Americana de Garantías Sociales, cuyo art. 26 dispone en lo pertinente:
«Los trabajadores…sin distinción de sexo, raza, credo o ideas
políticas, tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos
intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos, que, a su vez, puedan
federarse entre sí. Estas organizaciones tienen derecho a gozar de personería jurídica y
a ser debidamente protegidas en el ejercicio de sus derechos. Su suspensión y disolución
no puede imponerse sino en virtud de procedimiento judicial adecuado.»
«Las condiciones de fondo y forma que se exijan para la
constitución y funcionamiento de las organizaciones profesionales y sindicales no
deben coartar la libertad de asociación…»
La eficacia jurídica de la Carta Internacional Americana de
Garantías Sociales ha sido reconocida por nuestro más Alto Tribunal (conf. C.S.J.N., A.
1792. XLII., 24/02/2009, «Aerolíneas Argentinas S.A. c/Ministerio de Trabajo»,
considerando 9º del voto concurrente de los jueces Dres. Ricardo Luis Lorenzetti, Juan
Carlos Maqueda y E. Raúl Zaffaroni y considerando 10º del voto concurrente de los
Dres. Carlos S. Fayt y Enrique Santiago Petracchi).
Es más, en un reciente fallo el Supremo Tribunal Federal destaca
que la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales fue adoptada por los
Estados americanos al mismo tiempo y en el mismo marco en que fueron adoptadas la
Carta de la Organización de los Estados Americanos y la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, relación esta por la cual, además, la primera debe
servir para la adecuada interpretación y el desarrollo de las normas de esta última, i.e., la
Declaración Americana (Gros Espiell, Héctor, «Estudios sobre derechos humanos II,
IIDH/Civitas, Madrid, 1988, p. 110). La mencionada Carta tuvo por objeto «declarar los
principios fundamentales que deben amparar a los trabajadores de toda clase y
constituye el mínimum de derechos de que ellos deben gozar en los Estados
Americanos, sin perjuicio de que las leyes de cada uno puedan ampliar esos
derechos o reconocerles otros más favorables» (art. 1; conf. C.S.J.N., A. 374. XLIII,
10/08/2010, «Ascua, Luis Ricardo c/SOMISA»).
El art. 2 del Convenio 87 de la O.I.T. establece en lo pertinente:
“Los trabajadores…, sin ninguna distinción y sin autorización
previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes,
así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar
los estatutos de las mismas”.
Según el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional
del Trabajo, el libre ejercicio del derecho de constituir sindicatos y de
afiliarse a los mismos implica la libre determinación de la estructura y la composición
de estos sindicatos (La libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios
del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OIT,
Quinta edición (revisada), 2006, párr. 333), los trabajadores deberían poder decidir si
prefieren formar, en el primer nivel, un sindicato de empresa u otra forma de
agrupamiento de base, tal como un sindicato de industria o de oficio (ídem, párr. 334),
y en virtud del art. 2 del Convenio nº 87, los trabajadores tienen el derecho de
constituir las organizaciones que estimen convenientes, incluidas las organizaciones
que agrupen trabajadores de centros de trabajo y localidades diferentes (ídem, párr.
335).
La reforma constitucional argentina de 1994 ha conferido jerarquía
constitucional a varios tratados, declaraciones y pactos internacionales de
derechos humanos, entre ellos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La jerarquía constitucional precitada ha sido establecida por
voluntad expresa del constituyente “en las condiciones de su vigencia” (art. 75, inc. 22,
párr. 2º de la Constitución Nacional), esto es, tal como la mencionada Convención rige
en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación
jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y
aplicación.
De ahí que la aludida jurisprudencia deba servir de guía para
la interpretación de los preceptos convencionales en la medida en que el Estado
Argentino reconoció la competencia de la Corte Interamericana para conocer en todos
los casos relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana (conf.
arts. 75, C.N., 62 y 64 de la Convención Americana y 2º de la ley 23.054; C.S.J.N.,
7/4/95, “Giroldi, Horacio David y otro s/recurso de casación”, L.L. 1995-D, p. 463).
El referido criterio fue reiterado por nuestro más Alto Tribunal
en su actual composición (conf. C.S.J.N., 3/05/2005, V.856.XXXVIII, Recurso de
Hecho “Verbitsky, Horacio s/habeas corpus”; 14/06/2005, “Simón, Julio Héctor y otros”,
L.L. 2005-D, p. 845).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado
que “es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley
y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento
jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la
Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están
sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la
Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin,
y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos”. En otras palabras, el Poder Judicial
debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas
jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no
solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la
Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (CIDH Serie
C Nº 154, caso “Almonacid”, del 26 de septiembre de 2006, parágraf. 124) (conf.
C.S.J.N., 13/07/2007, M. 2333. XLII., “Mazzeo, Julio Lilo y otros”).
Con posterioridad a lo resuelto en el caso «Almonacid», el tribunal
americano ha profundizado este criterio en los siguientes términos:
“…Cuando un Estado es Parte de un tratado internacional
como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están
sometidos a aquel, lo cual les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de
la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto
y fin. El Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre
las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus
respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta
tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la
interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la
Convención Americana…” (conf. CIDH, Caso Trabajadores cesados del Congreso
(Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, sentencia de 24 de noviembre de 2006, párr. 128, Caso
Radilla Pacheco vs. México, sentencia de 23 de noviembre de 2009, párr. 339, Caso
Rosendo Cantú y otra vs. México”, sentencia de 31 de agosto de 2010, párr. 219, Caso
Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia, sentencia de 1º de septiembre de 2010, Caso
Gomes Lund y otros (“Guerrilha do Araguaia”) vs. Brasil, sentencia de 24 de noviembre
de 2010, párr. 176, Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, sentencia de
26 de noviembre de 2010, párr. 225, Caso Gelman vs. Uruguay, sentencia de 24 de
febrero de 2011, párr. 193).
En fecha reciente, el Supremo Tribunal Federal asumió expresamente
esta doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los siguientes
términos:
“…cabe señalar que con particular referencia a la declaración
de invalidez de normas inferiores a las Leyes Fundamentales, y más allá de las
opiniones individuales que los jueces de esta Corte tienen sobre el punto, el Tribunal
viene adoptando desde el año 2001 como postura mayoritaria la doctrina con arreglo a
la cual una decisión de esa naturaleza es susceptible de ser tomada de oficio (Fallos:
327:3117).”
“Concordemente, la sentencia dictada por la Corte IDH en el
caso “Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú”, del 30 de
noviembre de 2007, ha subrayado que los órganos del Poder Judicial debían ejercer no
sólo un control de constitucionalidad, sino también de “convencionalidad” ex officio
entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus
respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. También
aclaró que esta función no debía quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones
o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implicaba que
ese control debía ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos procesales
formales y materiales de admisibilidad y procedencia de este tipo de acciones…” (conf.
C.S.J.N., V. 281. XLV., 31/08/2010, “Videla, Jorge Rafael y Massera, Emilio Eduardo”).
En virtud de los criterios expuestos, cabe concluir que las sentencias
y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los
informes, recomendaciones, estudios y demás opiniones constitutivas de la doctrina de
los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo, y, en general, las
opiniones y decisiones adoptadas por los organismos internacionales de fiscalización y
aplicación de los tratados, pactos y declaraciones internacionales de derechos humanos
de jerarquía constitucional y supralegal deben servir de guía insoslayable para su
interpretación y aplicación por los tribunales argentinos.
Según doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
en casos en que se invoca la violación de la libertad sindical, corresponde tomar en
especial consideración el criterio del Comité de Libertad Sindical -creado por el Consejo
de Administración de la Organización Internacional del Trabajo en su 117ª reunión de
noviembre de 1951-, destinado al examen de las alegaciones relativas a la violación de la
libertad sindical (Compendio normativo aplicable al Consejo de Administración de la
Oficina Internacional del Trabajo, adoptado por el Consejo en su 292ª reunión, marzo de
2005, anexos I y II). Añade nuestro más Alto Tribunal que de esta fuente, por lo demás,
hizo mérito la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tanto en el caso «Huilca
Tecse» (párr. 75), cuanto en «Baena» (párr. 157, 164 y 165), por lo que es de importancia
puntualizar los criterios elaborados por dicho órgano (conf. C.S.J.N., casos «Rossi
c/Estado Nacional» y «ATE c/ Ministerio de Trabajo», citados precedentemente).
IV) La hermenéutica aplicable al caso exige un análisis contextual
en el marco del conjunto del sistema jurídico vigente en que la interpretación
tiene lugar, teniendo en cuenta el carácter evolutivo y progresivo del sistema de
protección de la libertad sindical como derecho humano fundamental.
El control judicial de constitucionalidad no puede desentenderse
de las transformaciones históricas y sociales. La realidad viviente de cada época
perfecciona el espíritu de las instituciones de cada país, o descubre nuevos aspectos no
contemplados antes, sin que pueda oponérsele el concepto medio de una época en que la
sociedad actuaba de distinta manera (Fallos: 211:162).
Cuestiones que no hieren la sensibilidad de una época pueden
ofender profundamente a la de las que siguen; los tormentos y azotes que proscribió la
Constitución de 1853 fueron detalladamente previstos en legislaciones anteriores y
constituyeron una práctica judicial corriente universalmente no por uno sino por
muchísimos siglos. Cabe entonces admitir que estas transformaciones en la sensibilidad
y en la organización de la sociedad coloquen bajo la protección de la Constitución
Nacional situaciones que anteriormente se interpretó que no requerían su amparo (Fallos:
308:2268).
Como principio de interpretación de la Constitución Nacional,
no es adecuada una exégesis estática de ésta y de sus leyes reglamentarias inmediatas
que esté restringida a las circunstancias de su sanción. Las normas de la Constitución
están destinadas a perdurar regulando la evolución de la vida nacional, a la que han de
acompañar en la discreta y razonable interpretación de la intención de sus creadores
(Fallos: 256:588).
Si las normas jurídicas, en general, y las constitucionales, en
especial, pueden superar el horizonte histórico en el que nacen, ello es porque el
contenido que tienen en el momento de la sanción se distingue de las ideas rectoras que
las impregnan, ya que éstas poseen una capacidad abarcadora relativamente desligada de
las situaciones particulares que les dieron origen (Fallos: 308:2268, voto del Juez Dr.
Enrique Santiago Petracchi).
Son numerosos los instrumentos jurídicos en los que se regulan
los derechos laborales a nivel interno e internacional, la interpretación de dichas
regulaciones debe realizarse conforme al principio de la aplicación de la norma que
mejor proteja a la persona humana, en este caso, al trabajador. Esto es de suma
importancia ya que no siempre hay armonía entre las distintas normas ni entre las
normas y su aplicación, lo que podría causar un perjuicio para el trabajador. Así, si
una práctica interna o una norma interna favorece más al trabajador que una norma
internacional, se debe aplicar el derecho interno. De lo contrario, si un instrumento
internacional beneficia al trabajador otorgándole derechos que no están garantizados o
reconocidos estatalmente, éstos se le deberán respetar y garantizar igualmente (conf.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Condición jurídica y derechos de los
migrantes indocumentados, Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003).
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como todo
corpus jurídico, se nutre de reglas y principios. Algunos de estos últimos derivan en
particular del derecho internacional público, y otros son propios de la disciplina,
establecidos para hacer efectiva la aplicación de las normas. Sin duda, el más importante
de ellos es aquel al que la doctrina llama “pro homine”.
Este principio es un criterio hermenéutico que informa todo el
derecho internacional de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la
norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer
derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida
cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechoso su suspensión extraordinaria (conf. Pinto, Mónica, “El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la regulación de los derechos humanos”, en “La aplicación
de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales”, Centro de Estudios
Legales y Sociales, CELS, Buenos Aires, Argentina, Editores del Puerto, 1997, p. 163).
En el mismo sentido, nuestro más Alto Tribunal señala que el
principio pro homine exige que los derechos humanos sean interpretados con la mayor
amplitud que permita la norma que los reconozca, y censura, por ende, toda exégesis
restrictiva («Madorrán», Fallos: 330:1989, 2004 – 2007), cuanto más que, de acuerdo con
reiterada y conocida doctrina, el trabajador es sujeto de «preferente tutela constitucional»
(C.S.J.N., «Vizzoti», Fallos: 327, ps. 3689 y 3690; «Aquino», Fallos: 327, ps. 3770 y
3797, «Pérez c/Disco», Fallos: 332, ps. 2054/2055; «Ascua c/SOMISA», citado en el
considerando III).
El art. 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados prescribe:
«Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al
sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de
éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin…».
En tal sentido, cabe destacar que constituye criterio hermenéutico
del cimero tribunal americano que las normas de la Convención Americana de
Derechos Humanos deben interpretarse de buena fe, conforme al sentido corriente
que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en
cuenta el objeto y fin de la Convención Americana, cual es la eficaz protección de la
persona humana, así como mediante una interpretación evolutiva de los instrumentos
internacionales de protección de derechos humanos (conf. Corte Interamericana
de Derechos Humanos, Caso Ricardo Canese vs. Paraguay, sentencia de 31 de agosto de
2004, párr. 178).
La mayor garantía para un derecho humano consagrada en un
ordenamiento jurídico no sólo puede consistir en el reconocimiento de más facultades a
la persona titular del mismo, sino también en la autorización a establecer menos límites
sobre las mismas o en la redacción de un texto que lleve a interpretar con un criterio más
estricto el alcance de las restricciones.
Tanto los principios de interpretación consagrados por la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, como los resultantes del art. 29
de la CADH, correctamente entendidos sobre todo a la luz del Derecho de los Derechos
Humanos, fundamentan la aplicación de criterios de interpretación e inclusive de
integración principistas, finalistas y extensivos en orden a la mayor protección de los
derechos consagrados. Esos criterios apuntan también a la necesidad de interpretar e
integrar cada norma de la CADH utilizando los principios yacentes, o subyacentes o
suprayacentes en otros instrumentos internacionales, en los propios ordenamientos
internos y en las tendencias vigentes en materia de derechos humanos, todos los cuales
se encuentran en alguna medida incorporados a la CADH por virtud del art. 29.
Principios similares a los resultantes del art. 29 de la CADH
son consagrados en los arts. 5 y 8.3 del PIDESC, 5 y 22.3 del PIDCP y 5 del PSS.
Los derechos humanos son, además de exigibles, progresivos
y expansivos, caracteres estos que imponen una actitud interpretativa consecuente y, por
ende, la necesidad de considerar en cada caso, no sólo el sentido y alcances de las
propias normas interpretadas, en su texto literal, sino también su potencialidad de
crecimiento, convertida en derecho legislado por los arts. 2 y 26 de la CADH, entre otros
instrumentos internacionales sobre la materia; el primero, para todos los derechos; el
segundo, en función de los derechos económicos, sociales y culturales (conf. Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-4/84 del 19 de enero de
1984, «Propuesta de modificación de la Constitución Política de Costa Rica relacionada
con la naturalización», voto separado del Juez Rodolfo E. Piza E., párr. 2 y 3).
En esa línea, se inscribe la Carta Democrática Interamericana
aprobada en la primera sesión plenaria de la Asamblea General de la Organización de
Estados Americanos celebrada el 11 de septiembre de 2001.
El Preámbulo de dicho instrumento internacional reza en lo
pertinente:
«…REAFIRMANDO que la promoción y protección de los derechos
humanos es condición fundamental para la existencia de una sociedad democrática,
y reconociendo la importancia que tiene el continuo desarrollo y fortalecimiento
del sistema interamericano de derechos humanos para la consolidación de la democracia;…».
«…TENIENDO PRESENTE que el Protocolo de San Salvador
en materia de derechos económicos, sociales y culturales resalta la importancia de
que tales derechos sean reafirmados, desarrollados, perfeccionados y protegidos en
función de consolidar el régimen democrático representativo de gobierno;»
«RECONOCIENDO que el derecho de los trabajadores de
asociarse para la defensa y promoción de sus intereses es fundamental para la plena
realización de los ideales democráticos…».
El art. 4º de la Carta establece en lo pertinente:
«Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia…
el respeto por los derechos sociales…».
El art. 10 del mencionado instrumento prescribe:
«La promoción y el fortalecimiento de la democracia requieren
el ejercicio pleno y eficaz de los derechos de los trabajadores y la aplicación de las
normas laborales básicas, tal como están consagradas en la Declaración de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos
Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, adoptada en 1998, así como en otras
convenciones básicas afines de la OIT. La democracia se fortalece con el mejoramiento
de las condiciones laborales y la calidad de vida de los trabajadores del Hemisferio».
Como los tratados sobre derechos humanos tienen como objeto
y fin propios que tales derechos se hagan efectivos en la jurisdicción interna de los
Estados Partes de dichos tratados, un sistema de derechos en un Estado Democrático
debe interpretarse de tal modo que logre completitud y quede cerrado a través de dos
fuentes en retroalimentación: la interna de cada estado, y la internacional.
Esa relación dinámica de influencia y complementariedad entre
el Derecho Internacional y el Derecho Constitucional en materia de derechos
humanos, permite un reforzamiento mutuo de ambas disciplinas en beneficio de éstos.
En efecto, tanto el Derecho Internacional como el Derecho Constitucional se complementan
-lejos de excluirse-, en torno a la concepción, contenido, respeto, garantía y
protección de los derechos humanos (conf. Ayala Corao, Carlos M., «El derecho de los
derechos humanos (La convergencia entre el Derecho Constitucional y el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos)», E.D., 9/12/94, P. 9).
Este fenómeno de complementación se pone en evidencia en
la característica progresividad de los derechos humanos.
Los derechos humanos están en constante evolución, al menos
desde 1948. Esta evolución ha ocasionado que, por un lado, un mismo derecho sea
reconocido en forma cada vez más evolucionada en los diversos instrumentos internacionales
a través de los años. En otros casos, ese mismo derecho, por la influencia ya sea
internacional o interna, es consagrado en los textos constitucionales, con carácter cada
vez más favorable a los ciudadanos.
Por lo cual puede ocurrir que un mismo derecho se encuentre
regulado simultáneamente en varios instrumentos internacionales en diversos grados de
beneficio a las personas. O también puede ocurrir que ese mismo derecho humano
encuentre un reconocimiento mucho más favorable a las personas en el texto constitucional
correspondiente (conf. Gianibelli, Guillermo y Zas, Oscar, «Estado constitucional
en Argentina: modelo constitucional y divergencias infraconstitucionales», pub. en
Contextos, Revista Crítica de Derecho Social, Nº 1, Editores del Puerto, Buenos Aires,
1997, p. 192/193).
Con su habitual lucidez, Barbagelata sostiene que la respuesta
que los constitucionalistas dieron, desde los inicios del proceso de universalización de
los derechos humanos, -o sea, desde la adopción en 1948 de los primeros instrumentos
regionales y universales sobre esta materia-, a la pregunta sobre sus consecuencias en los
ordenamientos de cada Estado, fue muy clara en el sentido de la complementariedad de
todas las normas sobre derechos humanos.
En su formulación actual, el criterio de la complementariedad
se asocia con la idea de interdependencia de las normas sobre derechos humanos que
integran el bloque de constitucionalidad, para configurar un mandato al intérprete que
apunta a considerar el universo constituido por la suma de todos los textos, -en el caso,
los atinentes a los derechos humanos laborales-, cualquiera que sea su fuente, como un
todo indisociable.
La interdependencia del derecho interno y el internacional, en
materia de derechos humanos, conduce a la constitución de un derecho universal de los
derechos humanos (conf. Barbagelata, Héctor-Hugo, «El particularismo del Derecho del
Trabajo y los Derechos Humanos Laborales», Fundación de Cultura Universitaria, 2ª
Edición actualizada y ampliada, Montevideo, 2009, p. 240/241).
La misión judicial no se agota con la remisión a la letra de los
textos legales, sino que requiere del intérprete la búsqueda de la significación jurídica o
de los preceptos aplicables que consagre la versión técnicamente elaborada y adecuada a
su espíritu, debiendo desecharse las soluciones notoriamente injustas que no se avienen
con el fin propio de la investigación judicial de determinar los principios acertados para
el reconocimiento de los derechos de los litigantes (Fallos: 253:267, entre otros).
El razonamiento judicial debe partir de la ponderación de los
valores constitucionales, que constituyen una guía fundamental para solucionar conflictos
de fuentes, de normas o de interpretación de la ley (conf. C.S.J.N., F. 1116.XXXIX,
21/3/2006, «Ferreyra, Víctor Daniel y Ferreyra, Ramón c/V.I.C.O.V. S.A.», considerando
4º, párr. 1º del voto del Dr. Ricardo Luis Lorenzetti).
El control de constitucionalidad de las leyes que compete a
todos los jueces y, de manera especial, a la Corte Suprema, en los casos concretos
sometidos a su conocimiento en causa judicial, no se limita a la función en cierta forma
negativa, de descalificar una norma por lesionar principios de la Ley Fundamental, sino
que se extiende positivamente a la tarea de interpretar las leyes con fecundo y auténtico
sentido constitucional en tanto la letra o el espíritu de aquéllas lo permite (conf. C.S.J.N.,
Fallos: 308:647, cons. 8º y sus citas; cons. 20 del voto del Dr. Carlos S. Fayt, 22/12/94,
“Manauta, Juan J. y otros c/Embajada de la Federación Rusa”, D.T. LV, ps. 643/55).
Esta línea hermenéutica debe ser aplicada al denominado
«control de convencionalidad» al que alude nuestro más Alto Tribunal en los casos
«Mazzeo» y “Videla y Massera”, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los
casos “Almonacid Arellano”, «Trabajadores cesados del Congreso (Aguado Alfaro y
otros)”, “Radilla Pacheco”, “Rosendo Cantú y otra”, “Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña”,
“Gomes Lund y otros (“Guerrilha do Araguaia”)”, “Cabrera García y Montiel Flores” y
“Gelman”, todos ellos citados en el considerando III) de este voto.
La obligación de cumplir con las obligaciones internacionales
voluntariamente contraídas corresponde a un principio básico del derecho sobre la
responsabilidad internacional de los Estados, respaldado por la jurisprudencia internacional
y nacional, según la cual aquellos deben acatar sus obligaciones convencionales
internacionales de buena fe (pacta sunt servanda). Como lo dispone el art. 27 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, los Estados no pueden,
por razones de orden interno, incumplir obligaciones internacionales. Las obligaciones
convencionales de los Estados Parte vinculan a todos sus poderes y órganos, los cuales
deben garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos
propios (effet utile) en el plano de su derecho interno (conf. CIDH, Caso Gomes Lund y
otros, párr. 177).
De conformidad con los criterios sustentados precedentemente,
en materia laboral rige el principio de interpretación y aplicación de la norma más
favorable al trabajador, independientemente si la norma es interna o internacional, o si la
interpretación es postulada por un tribunal nacional o un tribunal internacional u
organismo de igual jerarquía encargados de la interpretación y aplicación de la norma
internacional pertinente.
V) Desde la perspectiva hermenéutica delineada en los considerandos
III) y IV), se impone la admisión del recurso de N.Or.T.E.
En primer lugar, resulta manifiestamente incompatible con la
amplitud de la libertad sindical como derecho humano fundamental el supuesto carácter
taxativo de la tipología del art. 10 de la ley 23.551, máxime que ni siquiera una lectura
ciegamente literal de la norma precitada en el marco del ordenamiento jurídico que la
contiene autoriza una interpretación como la sostenida por la autoridad administrativa
del trabajo.
Las asociaciones sindicales que tengan por objeto la defensa
de los intereses de los trabajadores se regirán por la ley 23.551 (art. 2º); el interés de los
trabajadores es todo cuanto se relacione con sus condiciones de vida y de trabajo y la
acción sindical contribuirá a remover los obstáculos que dificulten la realización plena
del trabajador (art. 3º).
Si se tiene en cuenta que los trabajadores tienen derecho a
constituir libremente y sin necesidad de autorización previa, asociaciones sindicales (art.
4º, inc. a), no se advierte la razón por la cual la defensa del interés de los trabajadores
entendido en el sentido amplio del art. 3º de la ley 23.551 sólo podría ser realizada a
través de alguno de los tipos de asociación enunciados en su art. 10.
Corrobora la interpretación propuesta el sentido amplio que
cabe atribuirle a la directiva establecida en el art. 6 de la ley de asociaciones sindicales,
en sintonía con lo prescripto por el art. 8.2 del Convenio 87 de la Organización Internacional
del Trabajo.
No resulta consistente con un sistema de plena libertad sindical
la imposición estatal de una determinada estructura sindical o de un listado cerrado
de tipos asociativos, pues estas cuestiones deben ser resueltas libre y democráticamente
por los propios trabajadores en defensa de sus intereses.
Por otra parte, no está controvertido en autos que, a través de
la resolución 682 del 24/09/2004 modificada por la resolución 203 del 12/03/2005, el
Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, en el marco del art. 22 de
la ley 23.551, dispuso la inscripción gremial de N.Or.T.E. Provincia de Santa Fe, con
carácter de Asociación Gremial de Primer Grado, «…con el objeto de agrupar a
trabajadores estatales que bajo relación de dependencia presten servicios (entre otros)
en los siguientes organismos: Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (INSSPJ);…todos con zona de actuación en la Ciudad de Rosario
Provincia de Santa Fe…» (ver fs. 6/9 y 10/12).
Es decir, el ámbito de representación respecto al cual la recurrente
peticiona la concesión de la personería gremial está comprendido expresamente en
el ámbito delimitado en la resolución en virtud de la cual la autoridad de aplicación le
otorgó la inscripción gremial; en consecuencia, la decisión ministerial de rechazar
aquella petición resulta manifiestamente contraria a la denominada teoría de los actos
propios.
En el marco de la ley de asociaciones sindicales, la inscripción
gremial es uno de los requisitos para acceder a la denominada personería gremial (conf.
arts. 21, 22, 25, inc. a) y concs., ley 23.551), y, en definitiva, las asociaciones sindicales
con personería gremial son las “más representativas” en un ámbito de representación
determinado, entre las simplemente inscriptas que ostentan un mínimo de representación
(conf. arts. 25, inc. b), 28 y concs., ley 23.551).
Es decir, en el sistema precitado la inscripción gremial y la actuación
en tal carácter durante un período no menor de seis meses es un paso previo
insoslayable para acceder a la personería gremial y no advierto la existencia de norma
alguna que permita justificar el otorgamiento de la simple inscripción para un ámbito de
representación y, sucesivamente, denegar el reconocimiento de la personería gremial
para ese mismo ámbito con el solo argumento de que el tipo pretendido no estaría
incluido en el sistema.
En estas condiciones, la resolución denegatoria de la personería
gremial de la recurrente con el sólo argumento de que el ámbito de representación
pretendido no está incluido en el llamado “modelo sindical argentino” regulado por la
ley 23.551 resulta inconsecuente con un acto propio del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nación, jurídicamente relevante y plenamente eficaz, consistente
en el otorgamiento de la simple inscripción gremial.
Es doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que
no es lícito hacer valer un derecho en contradicción con la anterior conducta, interpretada
objetivamente según la ley, las buenas costumbres o la buena fe. Esta última implica
un deber de coherencia del comportamiento, que consiste en la necesidad de observar en
el futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever.
Dicha regla gobierna tanto el ejercicio de los derechos como
la ejecución de los contratos, según lo disponen, respectivamente, los arts. 1071 y 1198
del Código Civil, y es aplicable por igual en el campo del derecho privado y del derecho
administrativo (conf. C.S.J.N., Fallos: 321:2530, 325:2935 y S. 1192.XXXVI,
24/04/2007, “San Juan, Provincia de c/A.F.I.P.”).
No modifica la conclusión expuesta el argumento de la autoridad
de aplicación según el cual N.Or.T.E. aparecería registrada como una asociación
sindical de actividad.
En efecto, de las resoluciones en virtud de las cuales el Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación dispuso la inscripción gremial
de la entidad recurrente surge que su ámbito de representación es heterogéneo, en tanto
comprende los trabajadores estatales que prestan servicios dependientes en distintos
organismos y reparticiones públicos nacionales, provinciales y municipales con zona de
actuación en las ciudades de Rosario y Granadero Baigorria y en la localidad de Fray
Luis Beltrán, todas de la Provincia de Santa Fe.
Por tanto, no puede hablarse de un sindicato de una actividad
homogénea, dadas las distintas jurisdicciones (nacional, provincial y municipal) de los
organismos y reparticiones comprendidos.
Aun cuando se tratara de una actividad homogénea, nada obsta
en el régimen de la ley 23.551 a que una asociación de actividad simplemente
inscripta pretenda obtener la personería gremial respecto de un ámbito de representación
comprendido expresamente en el ámbito delimitado en la resolución en virtud de la cual
la autoridad de aplicación le otorgó la inscripción gremial.
La calificación de sindicato de «sucursal o subempresa» o de
«establecimiento o grupo de establecimientos» tampoco constituye un óbice para la
petición de la recurrente, en tanto ese ámbito de representación resulta compatible con
un criterio amplio en materia de libertad sindical como un derecho humano fundamental.
Contrariamente a lo sostenido por la autoridad de aplicación,
considero que en la materia no cabe exigirle a la peticionaria la acreditación de las
condiciones o circunstancias particulares que, por su finalidad distintiva o magnitud de
los establecimientos involucrados (Policlínicos I y II del PAMI de la ciudad de Rosario,
provincia de Santa Fe), justifiquen el reconocimiento de la personería gremial para ese
ámbito de excepción al carácter único e integrado del Instituto de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados como empresa y al ámbito geográfico natural del mismo
configurado por todo el territorio nacional.
En principio, la apreciación de la fundabilidad de la petición
debe realizarse con carácter amplio en tanto está en juego la libertad sindical como
derecho humano fundamental, y sólo en casos de irrazonable y artificiosa atomización
del ámbito de representación solicitado cabría denegar pretensiones como la incoada por
N.Or.T.E., situación excepcional que no se configura en el «sub-lite».
Tampoco obsta formalmente a la petición de N.Or.T.E. la posible
proyección al caso de las directivas establecidas en los arts. 29 y 30 de la ley de
asociaciones sindicales, normas cuya incompatibilidad con los principios y las reglas
consagrados por las normas de jerarquía constitucional y supralegal enunciadas en los
considerandos III) y IV) de este voto es evidente, por lo que cabría declarar su inconstitucionalidad
de oficio en este caso.
Cabe agregar, en apoyo de la solución propiciada en el párrafo
que antecede los reiterados dictámenes de la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones de la O.I.T. respecto a la incompatibilidad de los arts. 29
y 30 de la ley 23.551 con el Convenio 87 de la O.I.T.
Según doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
corresponde tomar en especial consideración el criterio de la Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T. -instituida por resolución
adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su octava reunión (1926)-, que
ejerce el control regular de la observancia por los Estados Miembros de las obligaciones
derivadas de los convenios que han ratificado (Manual sobre procedimientos en materia
de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo, Sección VI) (conf.
C.S.J.N., “ATE c/Ministerio de Trabajo” y «Pérez c/Disco», citados en los considerandos
III) y IV).
Por otra parte, la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones
del Trabajo ha declarado la inconstitucionalidad de los arts. 30 y 29 de la ley 23.551
en los casos: «Ministerio de Trabajo c/Asociación Sindical de Intérpretes Masivos» (sent.
nº 94.635 del 22/04/2010, con voto del suscripto) y «Ministerio de Trabajo c/Asociación
Personal Universidad Católica» (sent. nº 94.664, del 14/05/2010), respectivamente, a
cuyos fundamentos me remito en apoyo de la solución propuesta.
Por las razones expuestas precedentemente, tampoco impide
formalmente el otorgamiento de la personería gremial lo dispuesto en el art. 17 de la ley
14.250 (t.o. 2004).
Ahora bien, tal como lo señala el Dr. Alvarez en su dictamen
de fs. 595/596, correspondería revocar la resolución 953 del 30/08/2007 del Ministro de
Salud, en cuanto materializa una suerte de denegatoria de «puro derecho», y remitir las
actuaciones a la autoridad de aplicación para la continuación del trámite de disputa de
personería gremial en los términos de los arts. 25, 28 y concs. de la ley 23.551.
Nada de lo expuesto en este voto implica emitir juicio alguno
acerca de las cuestiones fácticas a dilucidar en el trámite administrativo ordenado en el
párrafo que antecede.
VI) Dada la índole de las cuestiones planteadas y el modo en que
fueron resueltas, propicio distribuir las costas en el orden causado (conf. art. 68 «in fine»,
C.P.C.C.N.).
LA DOCTORA MARIA C. GARCÍA MARGALEJO dijo:
Habré de sumarme a la propuesta del distinguido colega preopinante
-que recepta la solución propiciada por el Sr. Fiscal Gral. a fs. 595/596, o sea la
revocatoria de la resolución cuestionada- porque, sin perjuicio de que la enunciación del
art. 10 de la ley 23.551 (ver citas de la resolución nº 953 de fs. 342 y sig., a fs. 347,
351) no es considerada como taxativa o excluyente por destacada doctrina (ver Etala,
Carlos Alberto, Derecho Colectivo del Trabajo 2ª ed. actualizada y ampliada, págs. 116
a 118; y Corte, Néstor T., El Modelo Sindical Argentino, 2ª ed. actualizada, págs. 194 y
195), en el caso concreto que nos ocupa no cabe soslayar que ya existen otras entidades
con personería gremial (Unión de Trabajadores del Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados, Unión del Personal Civil de la Nación,
Asociación de Trabajadores del Estado y Asociación de Profesionales del Programa de
Atención Médica Integral y Afines; ver lo que surge de fs. 121, 122, fs. 1 del expte.
agregado a fs. 133, fs. 1/5 del expte. agregado a fs. 137, fs. 142/144 y 209/213), como así
también que, tal como se lo señala expresamente en el voto del Dr. Zas, ya en el año
2004 la autoridad administrativa dispuso la inscripción gremial de Nueva Organización
de Trabajadores Estatales, Pcia. de Santa Fe, como asociación gremial de primer grado,
con el objeto de agrupar a los trabajadores estatales que bajo relación de dependencia
presten servicios en diversos organismos, entre los cuales está el Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSPJP) todos con zonas de
actuación en la ciudad de Rosario -ver a fs. 6/9-, con las consecuencias que de ello se
sigue en tanto se trató de un acto de la propia autoridad administrativa.
En consonancia con lo que vengo indicando, tampoco debe soslayarse
que en el caso del sector público rige como principio el de la pluralidad sindical (Res.
M.T.E. y S.S. nº 255/03, citada por el Director Gral. de Asuntos Jurídicos del Ministerio
de Trabajo a fs. 301 vta.).
Por tanto, por análogos argumentos a los vertidos en el primer voto en
cuanto concuerdan con lo precedentemente expuesto, y sin que de ello derive opinión
alguna en relación con casos de aristas diferentes del sub examine o que puedan
corresponder a sindicatos de empresas de la actividad privada, o a asociaciones profesionales
de trabajadores de ínfima representación, como así tampoco en relación a cuestiones
o supuestos no involucrados en el presente, habré de sumarme a la solución
propiciada por el Dr. Zas.
Adhiero asimismo al segmento de su voto en el que el colega destaca que
la resolución nº 953 materializa una suerte de denegatoria de “puro derecho” (ídem
dictamen fiscal fs. 596), de modo que deben remitirse las actuaciones a la autoridad
ministerial de origen para la continuación del trámite de disputa de personería gremial en
los términos de los arts. 25, 28 y conc. ley 23.551. Y me sumo también a la salvedad que
efectúa sobre que nada de lo aquí expuesto implica emitir juicios de ningún tipo sobre
las cuestiones fácticas a dilucidar en el trámite administrativo recién mencionado; y a lo
propuesto sobre costas.
En virtud de lo que surge del acuerdo que antecede, el TRIBUNAL RESUELVE:
1º) Revocar la resolución 953 del 30/08/2007 del Ministro de Salud. 2º) Devolver
las actuaciones a la autoridad de aplicación para la continuación del trámite de disputa de
personería gremial en los términos de los arts. 25, 28 y concs. de la ley 23.551. 3º)
Costas en el orden causado. Reg., not. y dev.. Con lo que terminó el acto, firmando los
señores jueces por ante mí, que doy fe.. Conste que el Dr. Enrique Nestor Arias Gibert no
vota por encontrars en uso de licencia (art. 109 RJN)..
MMV
Oscar Zas María C. García Margalejo
Juez de Cámara Juez de Cámara